Почему парламентаризм — это не панацея?

В рамках проекта «План перемен», организованного Владимиром Ашурковым, эксперты из разных областей обсуждают, как следовало бы обустроить Россию в гипотетическом светлом будущем. В частности, обсуждается идеальная в наших условиях форма правления: какой она должна быть — парламентской или президентской? Или полупрезидентской, как предложил недавно Григорий Голосов? В рамках своей колонки на Кольте «Вчера и сегодня» и самого проекта «План перемен» в этот разговор вступает политолог Мария Снеговая.

В последнее время среди российской оппозиции стала популярной идея о необходимости парламентской формы правления для России. Она нашла отражение в программах оппозиционных кандидатов. В частности, Алексей Навальный предлагает «перейти от суперпрезидентской к президентско-парламентской республике». А Ксения Собчак и вовсе — перейти к «полноформатной парламентской демократии». При этом парадоксальным образом среди официальных разработчиков предвыборных программ обоих кандидатов (еще до новостей о недопуске Навального на выборы) не числится ни один специалист по политическим наукам (за вычетом политолога Станислава Белковского).

Однако для академиков превосходство парламентской и смешанной форм правления над президентской далеко не очевидно. Скажем, смешанные формы правления с большей вероятностью ведут к параличу и даже краху всей системы в ситуации, когда президент не пользуется поддержкой парламентского большинства. Такой паралич системы де-факто и случился в России в 1993 году в результате противостояния президента с оппозиционным парламентом ^[1]. В такой ситуации растет нестабильность, а об осуществлении экономических и политических реформ можно и вовсе забыть. Поэтому столь часто критикуемая ельцинская конституция 1993 года, наделившая президента почти неограниченными полномочиями, была необходимым условием продолжения реформ и сохранения стабильности в стране. Парламентские системы менее демократичны, чем президентские (где глава исполнительной власти избирается народом напрямую), и в меньшей степени удовлетворяют критерию разделения властей (в парламентской системе функции исполнительной и законодательной власти не разделены между собой). То есть при наличии большинства в парламенте сконцентрировать власть премьер-министру проще.

В целом же вопрос о предпочтительности одной формы правления перед другой так и не решен академиками. В среднем страны с парламентской системой являются более стабильными демократиями ^[2]. Но к однозначному выводу прийти так и не удалось из-за так называемой ошибки выборки: парламентские системы преобладают в Западной Европе и микрогосударствах, президентские — в Латинской Америке, Центральной и Южной Африке и Центральной Азии, и обилие общих черт между группами этих стран не позволяет точно определить, какая из них именно обеспечивает успех.

Хотя в современной России пост президента концентрирует слишком много полномочий, необходимо понимать, что институты — это, прежде всего, функция от ожиданий и привычек большинства ^[3]. Изменение строчки в конституции не изменит магическим образом структуру социальных отношений, сформированную десятилетиями или даже столетиями. Поэтому довольно наивно ожидать, что, скажем, переход к парламентской форме правления ограничит авторитарные тенденции в России. Парламентаризм смешивает исполнительную и законодательную ветви и дополнительно снимает препятствия к концентрации власти в одних руках. Возьмем для примера Венгрию — страну с парламентской формой правления. Венгерская партия «Фидес» (под руководством премьера Виктора Орбана) уже семь лет безальтернативно правит Венгрией и целенаправленно ведет страну по российскому авторитарному сценарию. Проведенная «Фидес» конституционная реформа значительно урезала права конституционного суда, дала исполнительным органам больший контроль над судами и СМИ, а премьер получил рычаги для запуска процедуры роспуска парламента. Кроме того, в 2012 году Виктор Орбан также провел электоральную реформу, которая обеспечила диспропорциональное преимущество мест в парламенте партии, получившей большинство голосов на выборах. Эта реформа надолго обеспечила «Фидес» супербольшинство в парламенте. Развитию авторитарных тенденций в Венгрии, которая уже сползла по рейтингу свободы СМИ Freedom House в категорию частично свободных стран, в большей степени препятствуют членство в Евросоюзе и зависимость от его дотаций, а не парламентская форма правления как таковая.

Иными словами, институты — не панацея от всех бед. Распрекрасную конституцию всегда легко поменять на другую. Это особенно характерно для развивающихся стран, где институты не отражают реальных ожиданий общества. Поскольку люди не верят, что формальные правила игры имеют хоть какое-то значение, а не являются бессмысленными бумажками, то они и не препятствуют их замене. Лучшей иллюстрацией здесь является Латинская Америка, где средний срок жизни конституции — 16 с половиной лет (для сравнения: в странах Западной Европы — 77 лет). Рекордсменами по частоте смены конституции за 200 лет являются: Доминиканская Республика — 32 конституции, Венесуэла — 26 конституций, Гаити — 24 и Эквадор — 20. Среди причин столь частой смены формальных правил в Латинской Америке политологи Левицкий и Мурильо называют расхождение между де-юре и де-факто распределением власти в этих странах. Поскольку конституция не отражает реальное распределение власти между группами интересов, власти регулярно заменяют ее на другую, более подходящую.

Адепты «институционального фетишизма» часто иллюстрируют тезис о важности институтов на примере Северной и Южной Кореи. Действительно, две бывшие части одной страны с одинаковыми историей и культурой сегодня имеют радикально разные формы правления и радикально отличаются друг от друга по уровню развития. Однако, как показывают Glaeser, La Porta, Lopez-de-Silanes и Shleifer (2004), на самом деле успешной Южную Корею сделали далеко не «правильные» институты, а грамотная экономическая политика, которую там проводили не демократические, а авторитарные лидеры. Качественные институты и демократия в Южной Корее были следствием развития (экономического роста), последовавшего за реформами, а не его причиной. В целом Glaeser, La Porta, Lopez-de-Silanes и Shleifer показывают, что бедные страны обычно становятся успешными благодаря правильной политике, а не конкретным политическим институтам. В этом смысле, лидеры, которые оказываются у руля в конкретный момент, часто не менее важны, чем институты, как таковые. Однако дискуссия по этому поводу не окончена.

Применительно к России это означает, что принятие парламентской формы правления не решит российских проблем, а может и усугубить их, сконцентрировав полномочия исполнительной и законодательной власти в одних руках. Вместо разговоров о смене конституции имеет смысл вернуться к исходной форме конституции 1993 года (ограничив сроки полномочий президента и парламента четырьмя годами и уточнив формулировку, что одно лицо не может оставаться у власти более двух сроков). Однако основной акцент нужно будет сделать на соблюдении формальных правил, уже и так присутствующих в действующей конституции, а не на принятии новых. В силу российских традиций, скорее всего, не стоит ожидать скорого отказа от почитания батюшки-царя. Важнейшую роль будет играть личность того сильного лидера, который в решающий момент окажется у власти.

^[1] Некоторые специалисты называют советскую форму правления (в соответствии с конституцией 1977 года) де-юре парламентарной.

^[2] Stepan and Skach. 1994. Presidentialism and Parliamentarism Compared (in: The Failure of Presidential Democracy (ch. 1), Linz and Valenzuela, eds. Baltimore: Johns Hopkins University Press).

^[3] Institutions: Rules or Equilibria? Avner Greif and Christopher Kingston.

Понравился материал? Помоги сайту!